Planos de infra-estruturas em Espanha: visão estratégica vs. ciclo político: será possível chegar a um acordo?
Em Julho de 2017, o Presidente Mariano Rajoy e o Ministro das Obras Públicas Iñigo de la Serna anunciaram o lançamento do chamado "Plano Extraordinário de Investimento Rodoviário", conhecido pela sua sigla PIC. Este plano previa o concurso através de parcerias público-privadas de acções em mais de 2.000 km durante os próximos quatro anos com um investimento estimado de 5.000 milhões de euros. Esta iniciativa permitiu ao governo reduzir o défice público e multiplicar por seis a capacidade de despesa permitida pelo orçamento durante um ano.
Quase ao mesmo tempo, em Agosto de 2017, o BOE publicou o acordo de gestão directa entre o Ministério das Obras Públicas e a Sociedad Estatal de Infraestructuras del Transporte Terrestre (SEITT), que regulamentava a gestão da exploração e a preparação do processo de concurso para as auto-estradas estatais em processo de liquidação. Este grupo de auto-estradas incluía os quatro radiais de Madrid (R-2, R-3, R-4 e R-5), a auto-estrada com portagem Ocaña - La Roda (AP-36), a Eje Aeropuerto (M-12), a auto-estrada com portagem Madrid - Toledo (AP-41), a estrada circular de Alicante e o troço da AP-7 entre Cartagena e Vera. A publicação deste acordo deu início a um processo que tinha estado na agenda política durante alguns anos, quando muitas das empresas concessionárias destes contratos de concessão declararam falência e a sua liquidação começou. De Fevereiro de 2018 a Junho de 2018, todas estas auto-estradas foram devolvidas ao Estado, com excepção da AP-41, que ainda se encontra pendente de resolução no momento em que foi redigida.
Além disso, nessa altura o Ministério das Obras Públicas viu-se confrontado com a necessidade de tomar uma decisão sobre contratos de concessão próximos da sua rescisão e consequente reversão para o Estado, tais como a AP-1 Burgos - Armiñón, a AP-4 Sevilha - Cádiz ou certas secções da AP-7, tais como a secção Tarragona - Alicante. O leque de opções é vasto e inclui a possibilidade de prolongar o prazo, de voltar a adjudicar a concessão, de colocar a concurso apenas a manutenção e a exploração e o Estado que recebe as receitas das portagens, ou de deixar a auto-estrada sem portagem e o Estado que assume a sua manutenção.
Com estes três marcos na mesa dos decisores públicos, o governo de Rajoy levantou a possibilidade de alcançar um consenso político a longo prazo sobre o futuro investimento em infra-estruturas e abriu a discussão sobre o eterno debate sobre os preços das infra-estruturas e o seu impacto na economia do país. A procura deste consenso é um facto que parece óbvio, mas não tem sido um factor comum nas políticas de investimento de Espanha. Cada administração estatal lançou o seu próprio plano de investimento (frequentemente utilizando projectos de governos anteriores e mudando apenas o nome) e utilizou-o como um engodo eleitoral. Pode dizer-se que a Espanha não teve uma política de investimento em infra-estruturas que seja tão ordenada e planeada como seria desejável.
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ContactoA chegada ao poder do novo governo socialista em Junho de 2018 teve, como consequência imediata, um atraso na implementação destes planos:
- O CIP foi momentaneamente paralisado quando parecia que os documentos de concurso para as duas primeiras acções em Múrcia estavam prestes a ser oficialmente publicados.
- O re-lançamento das auto-estradas resgatadas foi adiado sine die, com o consequente efeito directo no défice, uma vez que o passivo patrimonial da administração (o montante com que o concedente tem de compensar o concessionário em troca dos investimentos efectuados) foi incluído nos orçamentos de 2018.
- Finalmente, o actual Ministro das Obras Públicas, José Luis Ábalos, anunciou a decisão do Governo de não prorrogar a concessão da auto-estrada AP-1 entre Burgos e Armiñón (que termina em Novembro deste ano), que reverte para a Administração, convertendo a auto-estrada numa infra-estrutura gratuita e renunciando à cobrança de cerca de 70 milhões de euros por ano. Esta decisão marca um marco para futuras reversões, apresentando um cenário que põe em perigo o equilíbrio orçamental do Estado. A este respeito, uma série de perguntas deve ser respondida antes de se tomar uma decisão desta magnitude: Faz sentido deixar uma infra-estrutura sem portagens onde circulam entre 30% a 50% de veículos estrangeiros? Como será gerido o congestionamento previsível nesta auto-estrada causado pelo tráfego proveniente da actual alternativa livre, que tem características inferiores? Como será realizado o investimento para a sua extensão se não respeitar os níveis mínimos de serviço?
Por outras palavras, o facto de ter havido uma mudança de governo em Espanha afectou directamente os planos previstos pelo governo anterior. Isto, longe de constituir uma surpresa para a opinião pública, é considerado como uma forma comum de proceder neste país nos últimos anos. Precisamente por esta razão é necessário abrir o debate sobre a viabilidade dos planos lançados por diferentes governos sem apoio maioritário na Câmara Baixa; planos com horizontes temporais e compromissos que vão para além da legislatura em que são aprovados.
Um Plano de Transportes deve ser um acordo a longo prazo entre o Estado e os cidadãos, um acordo que possa sobreviver a várias legislaturas, mesmo que se alternem governos de diferentes convicções políticas. Os ciclos políticos são mais curtos do que a vida das infra-estruturas, do que o período de construção de algumas delas e do que o horizonte temporal da maioria dos Planos. O político que decide sobre um projecto raramente inaugura a obra. Embora os benefícios sejam a longo prazo, os custos são por vezes de curto ou médio prazo. Por todas as razões acima expostas, para que o plano de infra-estruturas de transportes espanhol possa prosperar (ou seja, um plano que abranja quatro ou cinco legislaturas), seria necessário um acordo entre os principais partidos governamentais para retirar a questão do debate político: o que é agora conhecido como o "Pacto de Estado".
Basicamente, um Plano trata da distribuição de receitas (impostos e taxas) e despesas entre diferentes sectores que merecem atenção. É por isso que é também necessário definir a origem das fontes monetárias, orçamentais ou extra-orçamentais. Não deve ser confundido com um Plano Director: este último é apenas a parte do Plano que representa o quadro final do campo de acção (por vezes referido como "a carta aos Três Reis Magos"). Esta é uma confusão bastante comum, que é comum nos dois últimos planos de infra-estruturas anteriores ao CIP (o PEIT socialista e o popular PITVI): o cenário final prevalece sobre os detalhes de quando e onde as acções planeadas serão empreendidas (programação) e como serão pagas (financiamento).
Em conclusão, não só seria necessário alcançar um "Pacto de Estado" que inclua um plano de infra-estruturas de transporte a longo prazo, como o plano aprovado deveria também ter um calendário estável e um financiamento comprometido.
Miguel Ángel Parras - Director de Investimento Sénior